世界貿易組織氣候變化會議的主要議題與中國方針

　　一、氣候變化談判的現狀及問題的提出

　　(一)多邊談判情況

　　目前,聯合國是應對氣候變化的主要多邊協作機制。在聯合國的努力下,各國通過了一系列關于氣候變化的協定,包括1994年全球第一個環境協定《聯合國氣候變化框架公約》、1997年通過的規定了2008—2012年第一承諾期工業化國家減排承諾和減排機制的《京都議定書》、2007年的“巴厘島路線圖”。溫室氣體減排不僅是一個環境問題,而且關系到各國的具體經濟利益。在2009年哥本哈根全球氣候談判中,各國分歧很大,未能達成有效協定。美國、一些歐洲國家提出了多項貿易談判建議,試圖將氣候變化和貿易掛鉤,對沒有采取減排措施或未達到減排目標的國家實施相應的貿易限制,但氣候與貿易的談判不屬于聯合國的工作范疇。世界貿易組織(WorldTradeOrganization,WTO)不是全球環境保護組織,它的能力只限定在“與貿易有關的環境政策”上[1]。盡管如此,自關貿總協定(GATT)以來,有關環境與貿易問題的討論就從未停止過。《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》簽署后,WTO成立了貿易與環境委員會。2001年,多哈部長級會議明確了新一輪談判中的貿易與環境問題,具體談判內容有三項:(1)明確WTO規則和各種多邊環境協議中貿易條款的關系;(2)各種多邊環境協議的秘書處與WTO相關委員會之間的常規信息交流;(3)減少對環境產品及服務的關稅及非關稅壁壘。《多哈宣言》還指示WTO貿易與環境委員會對以下問題進行研究:(1)環境措施對市場準入的影響,尤其是對發展中國家的影響;(2)與WTO知識產權協議相關的問題;(3)環境標簽問題。可見,WTO多哈談判意識到了貿易與環境的關系,但這里的環境問題在范疇上要大于氣候變化,氣候變化問題還不是WTO的工作內容,并未列入多邊談判日程。

　　(二)美國和歐盟的內部措施

　　美國是世界上最大的溫室氣體排放國,但它沒有簽署《京都議定書》。2009年6月,由美國眾議員亨利?韋克斯曼(HenryWaxman)和愛德華?馬基(EdwardMarkey)提出的美國清潔能源與安全法案(ACESA)在眾議院投票中順利通過,該法案中的國際條款部分涉及氣候變化與貿易的關系問題。主要包括:(1)總量控制與交易(cap-and-trade)①。ACESA對美國大型溫室氣體排放源設置了具有法律約束力且逐年下降的總量限額。在該體系下,法案要求排放源對其排放的每一噸溫室氣體都要持有相應的一單位排放配額,而排放配額是可以進行交易和儲存的。法案授權美國對于設定有嚴格強制性溫室氣體排放總量限制和交易計劃的其他國家可以接受該國的排放配額。同時,這些國家的總量限額和交易計劃至少要有和美國同樣嚴格的(也是同樣重要的)監測、遵約、執法、抵消減排指標質量以及減排量使用限制的機制。這些減排指標是按1∶1的比例進行交易的。法案授權美國相應機構指定行業排放指標清單。這一清單將包含溫室氣體排放量大或者收入相對較高的國家,以及那些在美國會受到排放限制的行業。若清單中的國家或行業不符合排放強度目標,那么,它們將不能進入美國市場。(2)國際泄漏(leakage)條款②。美國的政策思路是在《聯合國氣候變化框架公約》和其他組織形式下,積極主動地與其他國家達成有約束力的協議,將國際協議條款納入美國氣候變化談判的目標中,促使其他國家采取國內措施以減少碳泄漏。(3)碳關稅(carbontariff)③。該法案規定,美國有權對包括中國在內的不實施碳減排限額國家進口產品征收碳關稅。該法案從2020年起開始實施。歐盟是第三大溫室氣體排放國,也是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的成員,是多邊氣候談判的支持者。歐盟排放交易體系屬于總量控制與交易體系,具體做法是:歐盟各成員國根據歐盟委員會頒布的規則,為本國設置一個排放量的上限,確定納入排放交易體系的產業和企業,并向這些企業分配一定數量的排放許可權———歐洲排放單位(EUA)。如果企業能夠使其實際排放量小于分配到的排放許可量,那么,它就可以將剩余的排放權放到排放市場上出售,獲取利潤;反之,它就必須到市場上購買排放權,否則,將會受到重罰。

　　(三)問題的提出

　　雖然貿易與氣候變化問題正日益成為多邊談判的熱點,但在國際協定達成之前,該問題的解決更多地要依賴一國國內機制,歐美正是在這樣的情況下實施了國內措施。國內政策可能會產生雙邊或多邊影響。首先,歐美擔心國內措施的實施(如碳稅)會增加企業的負擔,導致歐美企業競爭力下降和碳泄露,于是征收邊境稅調節,引發保護主義。其次,歐美先行實施國內措施后,其多邊博弈的最佳選擇是推動多邊談判,讓越來越多的國家加入到游戲之中。歐美希望在多邊談判中獲得制定規則的主動權,保證其未來的競爭優勢。在WTO框架下進行氣候談判,涉及諸多議題,包括關稅減讓、邊境措施、技術壁壘、知識產權和補貼。每個議題的背后都隱藏著不同的經濟利益。中國在貿易與氣候談判中處于敏感的地位,這是因為:(1)氣候談判議題多、內容新,新規則將是一把雙刃劍,既可能為貿易發展服務,也可能成為貿易保護主義的工具,如何趨利除弊,在各種談判議題上準確定位十分重要。(2)中國是世界貿易大國,發達國家所實施的貿易保護措施主要是針對中國的,如何避免發達國家的碳壁壘、處理好與發達國家的貿易關系是很關鍵的問題。(3)中國的資源結構以煤炭為主,不具備低碳優勢,氣候談判是否符合中國的經貿利益、如何確定中國談判戰略,需要認真研究。本文在WTO框架下研究氣候變化談判問題,試圖為中國參與談判提供戰略建議。

　　二、WTO框架下氣候變化談判主要議程

　　(一)環境產品的定義及減讓

　　環境產品的關稅減讓談判是WTO多哈談判的一個重要議題。談判遇到的主要問題有:第一,什么是環境產品?第二,如何減讓?關于環境產品的談判建議大致分為兩類:一是傳統的環境產品(traditionalenvironmentalgoods,EGs),認為只有用于環境目的的產品才屬于EGs;二是無害環境產品(environmentallypreferableproducts,EPPs),EPPs的定義比較寬泛,只要某產品在制造、消費或處理過程中對環境有利就可以認定是EGs。圖1表示了傳統環境產品和無害環境產品的區別。傳統環境產品的談判建議明確了環境產品必須用于解決環境問題,從而減少貿易保護主義。但要解決什么是真正的環境產品,把什么樣的產品放入清單等問題是非常困難的,如混合動力車可以被看做是環保產品,但這也是一個相對的判斷,需要時間去驗證。無害環境產品是一個寬泛的定義方式,會引起諸多法律問題,尤其是基于生產與加工方法(ProductionandProcessingMeth-ods,PPMs)的認定方式頗受質疑。認定產品的屬性,是否是相同產品(likeproduct)在WTO法律體系中具有重要意義,其中既涉及產品關稅措施中的最惠國待遇、國民待遇,也涉及環境標簽等技術壁壘問題。WTO法律體系對PPMs尚無統一的、明確的規定,只是在個案基礎上作出過法律解釋。例如,在歐盟石棉案中,WTO爭端解決機制認定相同產品的四個標準是:產品屬性、性質和品質;消費者的喜好和習慣;產品的最終用途和關稅分類。可見,WTO并沒有接受PPMs方法。如果用PPMs方法,很多相同產品也許會不相同,因為它們的制造方法不同。PPMs很容易導致保護主義泛濫。環境產品的減讓談判在多哈回合中進行得比較艱難,主要原因是目前各國的關稅水平不等。例如,可再生能源的關稅,發展中國家的水平是0到60%不等,最不發達國家的水平是從0到35%不等,不發達國家的水平在0到10%之間。具體的減讓談判建議主要有清單方式和項目方式。清單談判方式是由歐盟、美國、加拿大、日本、韓國、新西蘭提出的,主張將成員國提交的環境產品清單進行認定,用以關稅減讓談判。談判中的環境產品和服務友好集團(FriendsofEGsGroup)提交了153項環境產品的清單,世界銀行認定了其中43種產品是環境產品。2007年11月,美國和歐盟主張加速這些環境產品的減讓談判,目標是到2013年這43種產品的關稅降至零。印度提出了項目談判方式,在聯合國清潔能源機制和WTO貿易與環境委員會的框架下針對特別的環境項目實行自由化。巴西提出了要價出價、討價還價的方式。還有一些談判建議來自研究者,如史迪威(M.Stillwell)提出了認定環境產品的五項指標①,強調環境產品應以直接環保為目的,并指出談判應保障發展中國家的利益。[2]中國談判代表認為談判未來的走向仍很難預測,也許目前的幾種談判方式混合在一起可以形成一種折中的解決辦法,如“清單+項目”的方式。對于大家公認的純粹的環境產品,如風力發電的設備,可以用清單的方式進行談判,協商如何降低關稅。但是對于具有多重功能的產品,就可以通過項目的方式解決。在談判的最后階段,也不排除以討價還價的方式作為補充。[3]環境產品的貿易呈現不斷增長的態勢。以可再生能源為例,1997年到2007年的10年時間里,發展中國家該類產品的出口累計增長了598%,年均增長62%;發達國家累計增長了179%,年均增長29%。這表明環境產品的談判對發展中國家和發達國家均十分重要。

　　(二)邊境稅調節

　　WTO多哈談判沒有包括邊境稅調節(bordertaxadjustment,BTA)①的議題,但WTO成員國對此項措施頗為關注。我們承認GATT認可的針對產品開征的稅收可以使用邊境調節稅,但必須符合GATT第三條國民待遇和第一條最惠國待遇條款,即成員國對進口產品課征的稅負不能高于同類國產產品的稅負,并且對來自另一方成員國的產品課征的稅負不得高于對來自任何第三方成員國的同類產品課征的稅負。另外,對進口產品邊境稅調節可能符合GATT20條一般例外條款,做法是將這一措施與人類、動植物的生命或健康,可耗竭自然資源的保護問題掛鉤作為申辯理由。但WTO對GATT20條的使用是持謹慎態度的,其目的是防止該例外條款被成員國濫用,成為保護主義的工具。BTA既包括對進口產品收取碳稅,也包括對出口產品免除國內碳稅。我們首先討論對進口產品征收碳稅。該議題的討論焦點之一是基于產品生產過程(PPMs)征稅還是基于產品征稅。前者通常以生產過程對環境的污染程度作為計稅依據,如碳稅的計稅單位就是二氧化碳排放量。在實踐中如果使用基于PPMs的方法,就會出現生產同一產品的不同企業會因生產過程不同而承擔不同的稅負,這一征收方法將挑戰最惠國待遇和國民待遇原則,造成國內企業與國外企業之間的差別、國外企業之間的差別。討論焦點之二是如何計算稅負,是按進口國還是按出口國的二氧化碳排放標準收費。埃迪特亞?馬托(AadityaMattoo)等人對BTA做了模型分析,得出結論:基于出口國碳排放計算的BTA②將能保障工業化國家的競爭優勢,但對外國貿易伙伴會產生嚴重影響;基于進口國碳排放含量計算的BTA③對外國貿易伙伴的挫傷力相對小一些。[4]對出口產品免除國內碳稅是否符合WTO法呢?判斷這一問題的依據是WTO《補貼與反補貼協定》。該協定規定,WTO成員方對出口產品已征收國內間接稅的,可以在實際收繳稅額內予以退還。這里,對出口產品實施退稅是允許的。問題是,碳稅是否是WTO法所指的間接稅?間接稅一般指銷售稅、營業稅、增值稅、商品稅、印花稅、邊境稅等稅種。WTO沒有對碳稅作出明確規定,有的學者認為碳稅應屬于間接稅范疇。宋俊榮用排除法認定了碳稅屬于間接稅。[5]他指出,直接稅是指工資、收益、利息、租金等形式所得以及不動產所有權的稅負,進口稅是關稅以及針對進口產品征收的稅負,因此,碳稅屬于“除直接稅和進口稅費以外的其他稅種”,那么,對出口產品免除國內碳稅是可行的,只要稅額不超過實際收繳的國內碳稅額。

　　(三)碳標簽

　　碳標簽(carbonlabeling)是為了推廣低碳減排技術,把生產過程中的碳足跡④在產品標簽上量化標示出來,以標簽的形式告知消費者產品的碳信息。目前,一些發達國家已經推出了碳標簽。美國加利福尼亞州于2008年通過了碳標簽法案(TheCarbonLabelingActof2008),這是一個對消費品自愿貼標簽的法案。2007年,英國政府設立了獨立的CarbonTrust機構負責推廣碳標簽的使用。特易購(Tesco)是英國最大的超市,從2008年4月開始在20種商品上進行碳標簽試點。該超市在空運的商品上加注飛機標志的小標識,表明空運在商品的生命周期中是主要的碳排放來源之一。WTO《多哈宣言》授權WTO貿易與環境委員會研究碳標簽問題。碳標簽的實施是一國的自發行為,依賴生產者和消費者的環境偏好來影響貿易與環境問題。碳標簽的國際談判所涉及的核心問題是核定國際貿易品碳足跡的方法,我們認為談判可以參考《技術性貿易壁壘協定》(TBT),涉及的主要問題有:(1)國際標準,TBT第2條4款、6款,第9條的主要內容;(2)等效原則,TBT第2條7款的主要內容;(3)通知義務,TBT第2條9款、第10條;(4)合格評定程序,包括取樣、測試和檢驗等,TBT第5條;(5)技術援助,TBT第11條;(6)對發展中國家的特殊和差別待遇,TBT第12條。談判中會存在嚴重分歧和技術性困難。例如,TBT協定強調各國應積極考慮將其他成員國的技術法規作為等效法規予以接受,這雖然可以有效避免貿易壁壘,但現實中沒有哪個國家愿意放棄自己的標準轉而去尊重他國的標準。另外,最令發展中國家擔憂的是,碳標簽會導致“相同產品”認定中使用PPMs方法,從而有可能產生技術壁壘。TBT協定中第2條8款強調:“只要適當,各成員即應按照產品的性能(per-formance)而不是按照其設計或描述特征來制定技術法規”。這一規定在一定程度上支持了發展中國家的談判立場,但碳標簽本身就是基于生產過程的認定,將會挑戰該條款。

　　(四)知識產權

　　《多哈宣言》還指示WTO貿易與環境委員會對環境與知識產權問題進行研究,知識產權問題寫在多哈的日程上,但談判沒有進展。談判的核心是技術轉讓問題。現有的《與貿易有關的知識產權協定》在一定程度上能為氣候變化的相關技術轉移服務。該協定第7條指出:“知識產權的保護和實施應有助于促進技術革新及技術轉讓和傳播,有助于技術知識的創造者和使用者的相互利益,并有助于社會和經濟福利及權利與義務的平衡。”該條闡述了知識產權協定的目的,可以服務于與氣候變化相關的技術轉移。協定的第8條2款明確指出:“只要與本協定的規定相一致,可能需要采取適當措施以防止知識產權權利持有人濫用知識產權或采取不合理地限制貿易或對國際技術轉讓造成不利影響的做法。”這一條闡述了技術轉讓的原則,并對技術擁有者作出原則性規定。協定第67條規定了發達國家成員國應發展中國家成員國和最不發達國家成員國的請求,應提供相應的技術和資金合作。但是,以上規定過于籠統,對技術轉讓缺乏實質性約束。在未來的談判中,發展中國家可以利用《與貿易有關的知識產權協定》第31條有關強制許可的規定,參考多哈公共健康談判的經驗,保障其獲得技術的權利。第31條規定,在全國處于緊急狀態或在其他極端緊急的情況下,或在公共非商業性使用的情況下,可以未經權利持有人授權使用某一知識產權。在多哈公共健康談判中,發展中國家利用這一條款要求藥品的技術轉讓,這一方法可以借鑒到氣候談判中。

　　(五)補貼問題

　　各國政府在氣候變化問題上采取了各種財政支持措施,主要包括:(1)增加清潔能源或可再生能源的使用;(2)發展低碳技術,為環境產品的研發提供資金支持或獎勵;(3)價格支持政策(如制定最低的保障性價格);(4)投資支持政策;(5)對二氧化碳免征或不征收國內稅。這些政策可以降低產品成本及價格,增加出口競爭力。《京都議定書》第2條a款為各國補貼提供了依據,但同時也號召各國盡量減少政策支持,鼓勵運用市場機制減排。①但《京都議定書》的規定過于籠統,給各國使用補貼留下了政策空間,在實踐過程中需依賴WTO《補貼與反補貼措施協定》來判斷政策是否合法。但是,WTO反補貼協定中對環境補貼亦給予了實施余地,如協定第8條c款規定,“與公司計劃減少廢棄物和污染有直接聯系”的援助是不可訴補貼。因此,如何修訂現有協定,使其對氣候問題更具有適用性,將是WTO未來談判的焦點。當然,各成員國在此問題上的爭端判案也會補充解釋現有協定。

　　三、中國的碳競爭力分析

　　貿易與氣候談判不僅是環境保護問題,更是經濟利益問題。本文把與環境有關的經貿與能源實力定義為碳競爭力,并用以下三個指標來考察中國的碳競爭力。

　　(一)中國出口商品構成

　　我們選取了中國商務部2008年1—10月按SITC分類計算的中國出口商品數據,依據該數據考察各類商品占總出口數額的比例。中國主要出口商品依次為:機械及運輸設備(47.2%)、服裝(8.2%)、化工產品(5.7%)、鋼鐵(5.2%)、紡織(4.6%)、食品(2.4%)、有色金屬(1.5%)和礦產品(0.3%)。為了考察以上出口商品的耗能情況,筆者借鑒豪澤(T.Houser)的研究成果[6],用能源消耗密度(能源成本占船運價值的比重)指標,將比重小于4%的商品視為低碳產品。機械及運輸設備、服裝、化工、鋼鐵、紡織、食品、有色金屬和礦產品的能源消耗密度分別為:0.5%、1%、4.2%、7.3%、2.3%、1.4%、8.8%和5.3%。由此推算,中國出口商品中低碳商品占出口總額的62.4%,這說明中國出口商品具有一定的碳競爭力。表1顯示了美國進口高碳商品的主要來源地,從中可以發現,美國的高碳商品進口并不是來自中國,而是主要來自加拿大、歐盟。這從一個側面證明了中國在低碳產品出口上具有一定競爭力。

　　(二)出口商品制造過程的減排水平

　　根據美國彼得森研究院對各國各行業碳密度①的研究,中國在出口商品的生產過程中排污量明顯高于歐、美、日發達國家,也高于世界平均水平(見表2)。

　　(三)能源構成

　　中國煤炭儲量居世界第3位,石油儲量居第11位,天然氣儲量居第21位。20年來,隨著我國能源結構調整,煤炭所占比重逐步降低,油氣所占比重快速升高,但煤炭仍是我國的主要能源。根據BP公司2008年《世界能源統計年鑒》,我們列出世界主要國家的能源消費構成(見表3),可以看出,中國是煤炭消費大國,屬于高碳國家。根據對以上三個指標的分析,我們對中國碳競爭力的基本評估是:從能源構成和出口商品的生產、消費兩個方面看,中國不具備低碳優勢,但中國的出口卻以低碳商品為主。那么,應如何在這樣一個看似矛盾的事實基礎上確立中國的談判戰略呢?下面我們專門對這一問題進行探討。

　　四、中國參與氣候變化談判的戰略

　　(1)談判原則:堅持多邊談判框架,反對貿易保護主義。歐盟和美國一方面積極完善國內低碳措施,為新一輪經濟博弈做好鋪墊,另一方面利用碳關稅等手段,表面上聲稱為了解決環境問題,實際上是推行貿易保護主義,壓制中國等發展中國家的出口能力。中國的談判原則應是反對任何國家任何形式的與氣候變化有關的貿易保護主義,堅持在多邊框架下解決氣候問題。首先,多邊框架是解決氣候變化與貿易的長期機制,并能抵制單邊保護主義。在多邊框架下,中國應堅持《京都議定書》確定的發達國家和發展中國家在氣候變化領域“共同而有區別的責任”這一原則。其次,中國應該有理有據地向歐盟和美國表達碳保護主義所可能造成的后果,反對多邊協定簽署前任何形式的單邊保護措施,這是因為,碳保護會使世界福利水平下降,推高出口商品價格,降低出口量,使生產規模萎縮,消費者利益受損。中國還應該提示歐美,如果它們實施碳保護,其貿易伙伴會采取報復性措施,這將演變為一場雙輸的游戲。

　　(2)談判重點:以PPM為基本范疇,全面安排各項議題的談判進程。在WTO協定中,相同產品是一個基本范疇,反傾銷、反補貼、關稅等一系列貿易措施的使用都建立在這一范疇之上。PPMs方法將從根本上動搖WTO已有的關于相同產品的認定,導致一系列規則的調整。PPMs在關稅減讓談判上將導致環境產品清單認定困難,每個企業每種商品所含碳內容、排放量、適應稅率千差萬別,談判很難達成一致意見。如果以PPMs方法收取關稅或邊境調節稅,規則陷阱很多,難有公正,如基于進口國碳排放計算的BTA將對發展中國家產生更大的傷害。如果以PPMs實施商品標簽和其他技術措施,雖然在一定程度上會喚醒消費者的環保意識,但效果是邊際的、缺乏約束力的,而且,這些措施會引發貿易保護。中國的談判戰略可分為三類。第一類是“積極參與”,即不放棄已有談判議題的話語權;第二類是“反對單邊行動”,主要針對可能發生的保護主義;第三類是“巧妙運用”,即對某些已經發生的保護行為進行反擊。表4匯總了中國針對不同議題的談判戰略。

　　(3)談判方法:與發展中國家合作。歐盟和美國已經經過了工業化階段,留下了大量環境問題,卻要求進行氣候談判。克魯格曼認為碳關稅起“夷平競技場”的效果,可以打造發達國家競爭優勢。中國制造業的歷史短,達到歐美的碳減排水平將面臨諸多挑戰。中國參與多邊談判應講究方法,采取與發展中國家合作的結盟策略,逐步推進談判。在技術轉讓、對發展中國家的特殊待遇問題上,發展中國家應以進攻為主;在關稅減讓談判上,應在已有的多邊日程中堅持“清單+項目”的方法逐步推進;在基礎性問題上,如PPMs,應該堅決抵制。

　　(4)談判呼應策略:在可能的領域內及時行動。WTO談判是一個漫長的過程,氣候與貿易問題不會在短期內達成多邊協定,這期間會爆發碳保護爭端,中國應該通過磋商、WTO爭端解決機制等方式處理爭端。這種參與實際上是談判的呼應策略,一方面可以阻止貿易保護,另一方面通過個案的判斷來完善WTO法律體系,為多邊談判作貢獻。近幾年,各國使用了不少環境補貼政策,中國應該利用已有的WTO規則,挑戰這些補貼行為的合法性

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