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鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包的利弊與解決建議論文
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摘要：本文針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包現(xiàn)狀，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包興起的原因、存在的優(yōu)勢和弊端進行了探討，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包管理提出了建議，以期能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。
關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計；業(yè)務外包；起因；利弊；建議；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將內(nèi)部審計業(yè)務全部或部分委托給外部具有一定資質(zhì)的中介機構（主要是會計師事務所），由其提供職業(yè)審計服務。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包的現(xiàn)狀、起因，分析存在的優(yōu)缺點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包管理提出合理建議，有助于改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計存在的不足，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制制度建設，從而推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會又快有好發(fā)展。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包現(xiàn)狀
當前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在實施內(nèi)部控制制度、開展內(nèi)部審計業(yè)務時，會或多或少地將一些業(yè)務外包給會計師事務所，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至是將所有的審計業(yè)務外包給了會計師事務所。具體外包的內(nèi)部審計項目主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、由上級政府撥款、本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責實施，或由本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行投資的規(guī)模較大的所有基建工程審計項目；
2、轄區(qū)重點村村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計項目；
3、轄區(qū)所有村集體產(chǎn)權制度改革過程中的清產(chǎn)核資項目；
4、轄區(qū)部分鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織財務收支審計項目。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包興起的原因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構的自身發(fā)展缺陷以及社會審計（中介機構）的業(yè)務專業(yè)化、市場化，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包興起的的主要原因
自上世紀八十年代,憲法規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關”，審計條例規(guī)定“屬于國家審計范圍、審計機關未設立派出機構的單位，可以根據(jù)需要設立內(nèi)部審計機構或者審計工作人員，實行內(nèi)部審計制度”，相關法律法規(guī)頒布實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構相繼成立，對維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)廉政建設，保障鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會健康發(fā)展，起到了積極作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計發(fā)展到今天，依然存在諸多問題：
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構獨立性不足，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有設立獨立的審計機構，而是將內(nèi)審職能并入了財政所或經(jīng)管站；
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計力量薄弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然設有獨立的審計機構，如審計室（站、所），但缺少專職審計人員，多數(shù)是財政所或經(jīng)管站編制人員兼職；
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員總體上專業(yè)性不強，業(yè)務水平參差不齊，對于一些建設工程審計項目、資產(chǎn)評估項目、績效審計項目，并不能勝任。
隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，社會審計不斷發(fā)展壯大。截至2018年年底，全國共有會計師事務所9000余家，注冊會計師106700余人，年業(yè)務收入達到1015億元。會計師事務所及時適應市場經(jīng)濟發(fā)展的多樣化，在保留開展傳統(tǒng)的會計、審計業(yè)務的同時，還積極開展咨詢類、評估類的非傳統(tǒng)業(yè)務；業(yè)務多元化的拓展，既適應了多樣化的市場需求，也符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府職能轉(zhuǎn)變過程中對審計服務業(yè)務的采購需求。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包利弊分析
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包的優(yōu)勢：具有獨立、專業(yè)、高效的優(yōu)勢
會計師事務所是依法注冊，獨立承擔注冊會計師業(yè)務的中介服務機構，具有自負盈虧、獨立核算、依法納稅、有償服務的特點，在接受委托的前提下，依照委托合同賦予的權利與義務等相關規(guī)定，開展審計服務。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構相比較，無論是機構、從業(yè)人員、執(zhí)業(yè)過程等等，其獨立性都更加明顯。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為例，經(jīng)管站的職責除包括對村級財務的審計監(jiān)督外，還包括：負責農(nóng)村財務“雙代管”；負責農(nóng)村“三資”管理；接受各村委托，代理記賬；監(jiān)督管理農(nóng)村土地承包合同；指導農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、農(nóng)民合作社發(fā)展等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機構（經(jīng)管站），作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設事業(yè)單位，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務，比中介機構更具強制性，但是，由于集對村集體經(jīng)濟組織的“日常管理”與審計監(jiān)督與一身，使得內(nèi)審的獨立性大打折扣。
會計師事務所執(zhí)業(yè)人員多是取得注冊會計師資格、注冊資產(chǎn)評估資格等執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人才。因長期從事專業(yè)領域工作，其在對相關政策法規(guī)的熟悉及把握度上，在采集和分析數(shù)據(jù)的信息化水平上，在開展審計業(yè)務的經(jīng)驗值上，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計人員都更勝一籌。中介機構人員力量比鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構要強的多，可以開展成本核算、資產(chǎn)評估、工程造價咨詢等各種審計、咨詢業(yè)務，可謂實現(xiàn)了審計業(yè)務全覆蓋。而且在審計業(yè)務開展、業(yè)務報告的出具上，都有規(guī)范的流程，其在完成復雜審計項目的時效性上，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構更具優(yōu)勢。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包的弊端：具有較大的審計風險，大面積業(yè)務外包不符合成本效益原則
中介機構是以盈利為目的的專業(yè)服務機構，其實施審計活動的最終目的是獲取經(jīng)濟效益。當中介機構包攬的審計項目較多或出現(xiàn)耗時費力的審計業(yè)務時，為節(jié)省審計服務時間、提高經(jīng)濟效益，中介機構有可能故意簽訂簡易的外包合同（只是套用了業(yè)務約定書模板，沒有對服務目標、內(nèi)容進行詳細的約定），并以合同約定模糊為由，縮減審計流程，取消深層次的審計調(diào)查和必要的延伸審計，甚至出現(xiàn)審計取證材料不全、工作底稿不完整、原始記錄缺失等現(xiàn)象。盡管出具的審計報告看似專業(yè)規(guī)范，但多是格式化、模板化的內(nèi)容。對于工程審計項目，中介機構與一些施工單位（或工程承包方）常年“打交道”，個別中介機構執(zhí)業(yè)人員受利益驅(qū)使，會搞“錢權交易”，而中介機構的審計過程又缺乏外在的監(jiān)督管理，從而出現(xiàn)較大的審計風險。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄企事業(yè)單位、村級集體經(jīng)濟組織眾多，因機構改革，村鎮(zhèn)合并，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下轄村民委員會多達八、九十個，如果對每個村3個會計年度財務收支情況開展審計，將審計項目全部外包給中介機構，每個村的審計項目收費按1500元計算，那鎮(zhèn)政府的該項審計業(yè)務外包投入也達到了12萬元。如果承攬外包業(yè)務的中介機構收費標準較高的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所負擔費用將會更高。可見，在審計業(yè)務達到一定數(shù)量規(guī)模的情況下，審計業(yè)務外包成本不一定低于設置內(nèi)部審計機構的成本。而且，中介機構側(cè)重于財務報表審計，對財務報表總體的真實性和公允性予以分析、審計，并按照重要性原則，對重大問題進行披露；對于村級集體經(jīng)濟組織對上級政策、各項規(guī)章制度的貫徹落實情況，業(yè)務收支真實性、合法性，業(yè)務操作的合規(guī)性、內(nèi)部控制的有效性，“小金庫”等違紀違規(guī)行為的審計查處上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構的審計監(jiān)督比中介機構都更具優(yōu)勢，更能有效參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項監(jiān)督管理工作。
四、針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包的建議
強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構力量，將外包的審計業(yè)務控制在合理范圍內(nèi)為減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔、強化對轄區(qū)集體經(jīng)濟的監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不宜采取取消內(nèi)部審計機構、將內(nèi)部審計業(yè)務全部外包給中介機構的形式。當前，正處于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改善民生、夯實鄉(xiāng)村治理、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟的各項工作都離不開審計的“保駕護航”。應進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計建設，設置獨立的內(nèi)審機構，配備足夠的專職審計人員，采取將內(nèi)部審計業(yè)務部分外包給中介機構的形式，開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計工作。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構確定業(yè)務外包的范圍，建議僅將基建審計項目、資產(chǎn)評估項目、復雜的鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織財務收支審計項目外包給中介機構，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計項目可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構獨立完成。
建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包管理制度，規(guī)范內(nèi)部審計業(yè)務外包管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構應參照相關的法律法規(guī)，特別是中國內(nèi)部審計協(xié)會制定的相關內(nèi)部審計具體準則（如2019年6月1日起施行的《第2309號內(nèi)部審計具體準則—內(nèi)部審計業(yè)務外包管理》），結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計實際情況，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包管理制度。要注重“選擇中介機構、簽訂業(yè)務外包合同、審計項目外包的質(zhì)量控制、評價中介機構的工作質(zhì)量”等關鍵環(huán)節(jié)的把控，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計業(yè)務外包管理行為，保證內(nèi)部審計質(zhì)量。
一是要擇優(yōu)選擇中介機構。對于數(shù)量多、投入大的審計項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構應建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取政府采購的方式，通過公開招標、集中采購的模式選擇、確定中介機構；對于數(shù)量單一、投入較小的審計項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構要根據(jù)中介機構的綜合實力、商業(yè)信譽、商務報價、服務計劃等多方面因素，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擇優(yōu)選擇。
二是要嚴把業(yè)務外包合同（業(yè)務約定書）簽訂關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構應負責（或參與）業(yè)務外包合同的起草。合同條款中，對于服務目標、服務內(nèi)容、質(zhì)量要求、報告形式和時限要求、報酬金額與支付方式、雙方權利與義務、違約責任處置等的約定，應盡可能詳細周到，且具有可操作性。合同起草后，在正式簽訂前，應交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所審查，或征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用的法律顧問的意見，以規(guī)避法律風險。
三是要注重審計過程的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構應參與中介機構項目審計方案的編制，確保方案科學有效、切實可行；及時跟進督導項目實施過程，發(fā)現(xiàn)、解決業(yè)務外包工作中遇到的問題，確保審計工作質(zhì)量符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標要求。
四是要開展審計質(zhì)量評價。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構應結(jié)合中介機構的合同履行情況、審計成果、歸檔資料完整性等方面，科學合理地對中介機構的工作質(zhì)量進行評價；評價結(jié)果作為建立中介機構備選庫、今后選擇和確定中介機構的重要參考。
加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構與中介機構的合作，發(fā)揮好審計職能作用對于外包的審計項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員應全程參與，加強與中介機構執(zhí)業(yè)人員的溝通合作。一方面，將該項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的、要求、側(cè)重點以及被審計單位的相關基礎信息等及時準確地告知中介機構，指導、監(jiān)督中介機構全面有效履行外包合同規(guī)定的義務，提高審計工作效率和質(zhì)量；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員通過親身參與，可以學習到注冊會計師的專業(yè)知識和執(zhí)業(yè)技能，從而豐富自身知識結(jié)構，提高內(nèi)審人員能力和素質(zhì)。通過與中介機構通力合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構可以更好地發(fā)揮“審幫促”作用，為鄉(xiāng)村振興作出應有的貢獻。
五、參考文獻
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