中國(guó)通用航空法律制度完善分析

　　一提起民用航空，人們往往容易想到公共航空運(yùn)輸，而對(duì)通用航空了解不多或知之甚少。其實(shí)通用航空是民用航空的重要組成部分，一國(guó)民航業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)通用航空。那么，下面是由小編為大家分享中國(guó)通用航空法律制度完善分析，歡迎大家閱讀瀏覽。

　　一、通用航空的定義和范圍

　　一提起民用航空，人們往往容易想到公共航空運(yùn)輸，而對(duì)通用航空了解不多或知之甚少。其實(shí)通用航空是民用航空的重要組成部分，一國(guó)民航業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)通用航空。由于通用航空具有飛行作業(yè)項(xiàng)目多樣化、航空器品種繁雜、空域使用隨意性大，使用機(jī)型多、飛行時(shí)間不確定等基本特征，這就決定了管理通用航空在很多方面與管理公共航空運(yùn)輸航空有較大的區(qū)別，因此需要用專門的通用航空法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范通用航空活動(dòng)。

　　首先我們需要明確通用航空(general aviation)的定義和范圍。由于各國(guó)的情況不同，通用航空所包含的內(nèi)容也有所區(qū)別。如美國(guó)的通用航空非常發(fā)達(dá)，大多數(shù)用于通用航空活動(dòng)的航空器為商社或個(gè)人擁有，因而商社自用商務(wù)航空和個(gè)人消遣飛行是美國(guó)通用航空活動(dòng)的主要類別，其次是航空訓(xùn)練、航空體育和農(nóng)業(yè)航空作業(yè)。而法國(guó)的通用航空分為輕便航空(1'aviation here)，自用商務(wù)航空(1'aviation d'affaires)和航空作業(yè)(le tra-vail aerienj三大部分，其中又以輕便航空占居重要地位。

　　《中華人民共和國(guó)民用航空法》(以下簡(jiǎn)稱《民用航空法》)第145條規(guī)定通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。

　　《通用航空飛行管制條例》是我國(guó)頒布的第一部有關(guān)通用航空方面的飛行管理?xiàng)l例，第3條規(guī)定本條例所稱通用航空，是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋檢測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、遙感測(cè)繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)。這里的定義比《民用航空法》關(guān)于通用航空的定義更具體了，但內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)變化。

　　《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》把民用航空分為三部分：公共運(yùn)輸航空、通用航空及航空作業(yè)，但未對(duì)通用航空進(jìn)行明確定義。該規(guī)則從運(yùn)營(yíng)人角度把通航企業(yè)分為商業(yè)非運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人及私用大型航空器運(yùn)營(yíng)人、航空器代管人，從業(yè)務(wù)上分為一般商業(yè)飛行、訓(xùn)練飛行、空中游覽、農(nóng)林噴灑作業(yè)飛行、旋翼機(jī)機(jī)外載荷作業(yè)飛行等，對(duì)于超輕型飛行器的運(yùn)行要求，定義為由單人駕駛、僅用于娛樂(lè)或體育活動(dòng)、不需要任何適航證的小型空中飛行器具。

　　《國(guó)際民用航空公約》附件六——《航空器的運(yùn)行》采用排除法對(duì)通用航空加以定義。通用航空運(yùn)行是指除商業(yè)航空運(yùn)輸運(yùn)行或航空作業(yè)((GA/AM)運(yùn)行以外的航空器運(yùn)行。航空作業(yè)是指航空器用于專門的服務(wù)，諸如農(nóng)業(yè)、建筑、攝影、測(cè)量、觀察與巡邏、搜尋與援救、空中廣告等運(yùn)行活動(dòng)。由 GA /A M提供的為獲取報(bào)酬進(jìn)行的航空活動(dòng)，為人們提供了不可或缺的服務(wù)和安全有效的生活。附件6第II部分是涉及國(guó)際通用航空的定翼飛機(jī)。第III部分包括了直升機(jī)的國(guó)際商業(yè)運(yùn)輸飛行和通用航空飛行。

　　我國(guó)關(guān)于“通用航空”的概念與國(guó)際民用航空組織的定義是有區(qū)別的，《民用航空法》對(duì)于通用航空活動(dòng)的定義較為籠統(tǒng)，通用航空的范圍比《國(guó)際民用航空公約》附件六的規(guī)定要寬，并未將作業(yè)飛行從通用航空中區(qū)別開(kāi)來(lái)。航空作業(yè)運(yùn)行與其他的通用航空運(yùn)行有相同之處，但航空作業(yè)運(yùn)行是以“出租和報(bào)酬”為目的的，而通用航空大多不以“出租和報(bào)酬”為目的，因此世界上大多數(shù)國(guó)家不將航空作業(yè)作為通用航空對(duì)待，并且一般不對(duì)通用航空運(yùn)行頒發(fā)“航空運(yùn)營(yíng)人合格證”，而對(duì)航空作業(yè)運(yùn)行進(jìn)行管理并頒發(fā)航空運(yùn)營(yíng)人合格證。另外，國(guó)際民航組織的航行委員會(huì)認(rèn)為航空作業(yè)運(yùn)行與其他的通用航空運(yùn)行在本質(zhì)上有較大的不同，不具有國(guó)際性，沒(méi)有必要制定航空作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。因此公約附件6第II部分是不適用于航空作業(yè)，一般由各國(guó)自己制定法規(guī)規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。

　　為此，在修改《民用航空法》時(shí)，應(yīng)將通用航空和航空作業(yè)分別定義，這樣不僅可以保證概念清晰，與國(guó)際民用航空公約附件的要求相一致，也便于今后分別對(duì)通用航空和航空作業(yè)作出不同的規(guī)定。因此建議將《民用航空法》第145條修改為：通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸、航空作業(yè)以外的民用航空活動(dòng)，包括但不限于通勤飛行、出租飛行、公務(wù)飛行、私人飛行和體育訓(xùn)練飛行。航空作業(yè)包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等方面的飛行活動(dòng)。

　　二、我國(guó)通用航空的發(fā)展概況

　　近幾年，我國(guó)的公共航空運(yùn)輸高速發(fā)展，與之形成鮮明對(duì)比的是通用航空尚仍處于較低的水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有不少差距。據(jù)國(guó)際民航組織統(tǒng)計(jì)，2005年，183個(gè)成員國(guó)注冊(cè)的通用航空飛行器總數(shù)為338820架，是從事商業(yè)運(yùn)輸飛機(jī)數(shù)量的七倍多。我國(guó)全部通用航空飛機(jī)數(shù)量?jī)H為450架，僅相當(dāng)于世界總數(shù)的1.3%。截止到2006年底，通用航空全行業(yè)飛機(jī)、直升機(jī)(含教學(xué)訓(xùn)練、機(jī)場(chǎng)校驗(yàn)飛機(jī)、直升機(jī))數(shù)量為707架，通用航空年作業(yè)飛行小時(shí)數(shù)達(dá)到98700小時(shí)，通用航空飛行180000 小時(shí)。2001年，美國(guó)約有205,000架通用航空器(占總航空器的96%)，而固定航班商業(yè)航空的飛機(jī)則有7，100架(占總航空器的4%)。美國(guó)現(xiàn)有19,100個(gè)公共或私人機(jī)場(chǎng)，而固定航班之商業(yè)航空僅在其中的651個(gè)機(jī)場(chǎng)運(yùn)作。1998年，美國(guó)205,000架通用航空器共執(zhí)行了28,100,000小時(shí)的飛行，每年產(chǎn)生達(dá)1000億美元的經(jīng)濟(jì)效益。 除美國(guó)外，澳大利亞、加拿大、巴西等國(guó)家的通用航空整體實(shí)力和發(fā)展水平也要遠(yuǎn)高于我們。總體而言我國(guó)的通用航空與運(yùn)輸航空的迅速發(fā)展、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力極不相稱，與中國(guó)民航在世界民航的大國(guó)地位極不相稱。

　　盡管我國(guó)通用航空的發(fā)展水平還不高，但我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和航空消費(fèi)需求迫切需要通用航空提供更廣泛的服務(wù)，通用航空市場(chǎng)前景十分看好，尤其是公務(wù)飛行、飛行駕駛執(zhí)照培訓(xùn)飛行、航空器代管、觀光游覽飛行等項(xiàng)目的航空消費(fèi)市場(chǎng)需求量很大，飛行量逐年遞增，小型航空器短途商業(yè)運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目的市場(chǎng)需求也日益增長(zhǎng)。由于通用航空機(jī)型小，起降條件要求較低，運(yùn)營(yíng)成本低廉，無(wú)需大量資金投入即可有效改善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的交通條件。國(guó)外投資商、通用航空器制造商和推銷商都十分看好中國(guó)通用航空的巨大潛在市場(chǎng)，積極在中國(guó)尋求合作。

　　通用航空是民用航空的重要組成部分，它直接為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開(kāi)發(fā)和科研服務(wù)，保證了國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的需要，對(duì)促進(jìn)國(guó)家各行業(yè)的發(fā)展、提高人民生活水平起著不可替代的作用。通用航空是一國(guó)民航業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，向高層次發(fā)展的.重要基礎(chǔ)，我們要摒棄重運(yùn)輸航空輕通用航空的舊觀念，建立運(yùn)輸航空與通用航空均衡發(fā)展、民航業(yè)“兩翼齊飛”的發(fā)展格局。為大力發(fā)展我國(guó)的通用航空事業(yè)，國(guó)家不僅需要出臺(tái)支持通用航空發(fā)展的政策，也有必要對(duì)相關(guān)的法律制度進(jìn)行修改和完善，建立一整套管理通用航空的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，為通用航空發(fā)展創(chuàng)造良好的法律保障環(huán)境。

　　三、我國(guó)通用航空法律法規(guī)體系

　　(一)國(guó)內(nèi)法淵源

　　除《民用航空法》對(duì)通用航空有專門規(guī)定外，近年來(lái)，我國(guó)制定頒布了一系列有關(guān)通用航空市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)以及外商投資通用航空業(yè)等方面的法規(guī)、規(guī)章等，成為規(guī)范通用航空活動(dòng)的法律依據(jù)，初步形成了通用航空法律法規(guī)體系。

　　1、法律

　　《中華人民共和國(guó)民用航空法》，1995年10月30日頒布，1996年3月1日正式實(shí)施。這部法律第十章第145條至150條對(duì)在我國(guó)從事通用航空活動(dòng)須具備的法定條件做出了規(guī)定，設(shè)定了通用航空的定義以及從事通用航空活動(dòng)的條件，明確提出保障飛行安全，保護(hù)用戶、地面第三人以及從事通用航空活動(dòng)的單位和個(gè)人的合法權(quán)益。

　　2、行政法規(guī)

　　(1)《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》(國(guó)發(fā)〔1986〕2號(hào))于1986年1月8日由國(guó)務(wù)院發(fā)布。該規(guī)定首次將“專業(yè)航空”更名為“通用航空”，明確了通用航空行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、從事通用航空活動(dòng)需履行的報(bào)批手續(xù)、從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批管理程序等。在《民用航空法》出臺(tái)之前，該規(guī)定為通用航空行業(yè)管理提供了法規(guī)依據(jù)。目前該規(guī)定仍作為實(shí)施通用航空企業(yè)赴境外開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政許可的法律依據(jù)。

　　(2)《通用航空飛行管制條例》(國(guó)務(wù)院、中央軍委第371號(hào)令)，(2003年1月10日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院、中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)聯(lián)合頒布，自2003年5月1日起施行)。該條例是管理通用航空飛行活動(dòng)的基本依據(jù)，在通用航空飛行的空域管理、服務(wù)保障、審批手續(xù)等方面做了進(jìn)一步調(diào)整，規(guī)范了從事通用航空飛行活動(dòng)的單位或個(gè)人向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計(jì)劃申請(qǐng)的程序、時(shí)限要求;明確了一些特殊飛行活動(dòng)所需履行的報(bào)批手續(xù)和文件要求。它是我國(guó)頒布的第一部有關(guān)通用航空方面的飛行管理?xiàng)l例，為我國(guó)長(zhǎng)期處于瓶頸狀態(tài)的通用航空事業(yè)注入了活力，也是對(duì)通用航空活動(dòng)依法管理的重要舉措，對(duì)于合理開(kāi)發(fā)和充分利用國(guó)家空域資源，保障飛行安全和通用航空事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。

　　3、部門規(guī)章

　　目前涉及到通用航空的民航規(guī)章共30多部，內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)管理、安全運(yùn)行、執(zhí)照管理、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，主要有以下幾部規(guī)章：

　　(1)《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》(CCAR-91，民航總局第120號(hào)令)，2004年6月1日開(kāi)始施行。該規(guī)章適用于在中國(guó)境內(nèi)的所有民用飛行以及使用在中國(guó)登記的民用航空器所執(zhí)行的所有運(yùn)行。它不僅完善了對(duì)公共航空運(yùn)輸運(yùn)行的管理，而且對(duì)更廣泛主體的飛行和運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，如對(duì)我國(guó)分布廣泛和日益普及的農(nóng)林噴灑作業(yè)和旋翼機(jī)機(jī)外載荷作業(yè)飛行作出詳細(xì)規(guī)定，為規(guī)范這兩種作業(yè)提供了可遵循的法規(guī)依據(jù)。這部規(guī)則整合了各種復(fù)雜的飛行、運(yùn)作等規(guī)定，形成了通用航空的一個(gè)基礎(chǔ)性規(guī)章，標(biāo)志著通用航空立法走上規(guī)范化軌道。CCAR-91部的發(fā)布對(duì)我國(guó)廣泛分布和日益普及的通用航空和航空作業(yè)飛行運(yùn)行提供了管理依據(jù)，為我國(guó)通用航空和航空作業(yè)飛行的系統(tǒng)化、法制化管理奠定了基礎(chǔ)。

　　(2)《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》(CCAR-135TR-R3，民航總局令第176號(hào))。該規(guī)章規(guī)范了行業(yè)管理部門對(duì)通用航空經(jīng)營(yíng)的行政許可行為，規(guī)定了設(shè)立通用航空企業(yè)的條件、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、申報(bào)文件要求、審批程序等。

　　(3)《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285，民航總局令第130號(hào))。該規(guī)定規(guī)范了行政管理部門對(duì)非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的行政許可行為，規(guī)定了申請(qǐng)登記的條件、內(nèi)容、文件要求、登記程序等。

　　(4)《通用航空企業(yè)審批管理規(guī)定》(CCAR-135LR，民航總局令第102號(hào))，1996年8月1日發(fā)布，2001年8月31日修訂。該規(guī)定規(guī)范了從事經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)的企業(yè)的設(shè)立條件和審批程序、通用航空的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、開(kāi)辦通用航空企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則、企業(yè)的變更、終止和經(jīng)營(yíng)許可證管理等。

　　(5)《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》(CCAR-201，民航總局令第110號(hào))、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定》(CCAR-201LR-R1，民航總局令第139號(hào))、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定(二)》(CCAR-201LR-R2，民航總局令第174號(hào))、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定(三)》( CCAR-201LR-R3，民航總局令第189號(hào))等部門規(guī)章，規(guī)定了境外資本投資民用航空包括通用航空的具體條件和審批程序等。在投資范圍方面，鼓勵(lì)外商投資建設(shè)民用機(jī)場(chǎng)，投資從事農(nóng)、林、漁業(yè)作業(yè)的通用航空企業(yè)，允許投資從事公務(wù)飛行、空中游覽或?yàn)楣�業(yè)服務(wù)的通用航空企業(yè)。在投資比例方面，若外商投資從事公務(wù)飛行、空中游覽、為工業(yè)服務(wù)的通用航空企業(yè)，由中方控股;投資從事農(nóng)、林、漁業(yè)作業(yè)的通用航空企業(yè)，外商投資比例由雙方商定。

　　(二)國(guó)際法淵源

　　航空運(yùn)輸?shù)膰?guó)際性，要求國(guó)際上有統(tǒng)一的航空技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的航空法律規(guī)范。“締約各國(guó)承允在關(guān)于航空器、人員、航路及各種輔助服務(wù)的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、程序及工作組織方面進(jìn)行合作，凡采取統(tǒng)一辦法而能便利、改進(jìn)空中航行的事項(xiàng)，盡力求得可行的最高程度的一致”。《國(guó)際民用航空公約》是當(dāng)前最重要的一個(gè)航空公約，已被國(guó)際社會(huì)廣泛接受。截至2004年底，共有188個(gè)國(guó)家或地區(qū)批準(zhǔn)或加入了這一公約。我國(guó)于1974年加入該公約。國(guó)際民航組織通過(guò)制定公約附件對(duì)民航領(lǐng)域的各個(gè)方面形成具有約束力的技術(shù)文件。公約附件的正式名稱是“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施”，目前已制定了18個(gè)附件。《國(guó)際民用航空公約》附件六的兩個(gè)部分，是迄今國(guó)際航空法中關(guān)于通用航空的最主要規(guī)定。國(guó)際民用航空組織理事會(huì)于1968年12月2日首次通過(guò)了國(guó)際通用航空一航空器運(yùn)行的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，該附件六第II部分“國(guó)際通用航空一飛機(jī)”于1969年4月2日生效，同年9月18日起施行。關(guān)于直升機(jī)的運(yùn)行規(guī)范，在該附件六第III部分——直升機(jī)的國(guó)際運(yùn)行中規(guī)定。

　　四、完善我國(guó)的通用航空法律制度

　　完善的法律法規(guī)體系是通用航空持續(xù)健康發(fā)展的法制保障。近年來(lái)，我國(guó)建立健全通用航空經(jīng)濟(jì)管理制度，制定了一些關(guān)于通用航空的法律規(guī)范，初步形成了通用航空法律法規(guī)體系，但體系建設(shè)仍須完善。通用航空法律法規(guī)的制定一方面要符合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要，另一方面要注意與國(guó)際慣例接軌，講究法律內(nèi)容的先進(jìn)性、科學(xué)性和可行性，及時(shí)修改不適應(yīng)形勢(shì)變化的法律規(guī)定，為通用航空的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律保障環(huán)境。

　　1、我國(guó)的通用航空法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完整和系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)不盡合理。民航局頒布的現(xiàn)行有效的一百多部民用航空規(guī)章中，公共航空運(yùn)輸和通用航空公用規(guī)章居多，專門適用通用航空的單行規(guī)章只有十多部，缺乏針對(duì)性和時(shí)效性，其技術(shù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照公共航空運(yùn)輸，有些是以通知形式規(guī)定，有些沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在運(yùn)行管理的嚴(yán)密性和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上與國(guó)際民航組織的要求仍存在差距。

　　2003年我國(guó)頒布了《通用航空飛行管制條例》，但缺少《通用航空飛行實(shí)施細(xì)則》。我國(guó)已有適合于通用航空的飛行標(biāo)準(zhǔn)和飛機(jī)適航法規(guī)，如《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》(CCAR-91)《駕駛員、飛行教員和地面教員合格審定規(guī)則》((CCAR-61)、《小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》(CCAR-135)等，但內(nèi)容過(guò)于原則，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，民航行業(yè)主管部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則、咨詢通告、指導(dǎo)手冊(cè)以規(guī)范通用航空活動(dòng)。另外，我國(guó)沒(méi)有制定專門的通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，往往套用運(yùn)輸航空的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)機(jī)場(chǎng)，造價(jià)大、投入多，通航飛機(jī)使用機(jī)場(chǎng)收費(fèi)也高，加大了通航企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。

　　近幾年社會(huì)上不少企業(yè)和個(gè)人積極自購(gòu)航空器開(kāi)辦航空俱樂(lè)部，但多數(shù)民間航空俱樂(lè)部基本上不從事航空體育運(yùn)動(dòng)，而是變相非法從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一些航空俱樂(lè)部的飛行員、機(jī)務(wù)人員、飛行場(chǎng)地等無(wú)合法執(zhí)照或證件，使用不符合要求的航空器擅自載客進(jìn)行游覽飛行，導(dǎo)致多起人員傷亡事故的發(fā)生。 針對(duì)這一實(shí)際情況，民航主管部門應(yīng)出臺(tái)有效的規(guī)章對(duì)航空俱樂(lè)部的設(shè)立與管理予以規(guī)范，嚴(yán)格航空俱樂(lè)部的設(shè)立條件和經(jīng)營(yíng)范圍。

　　2、除《民用航空法》外，有關(guān)通用航空的法律規(guī)范僅限于法規(guī)規(guī)章以及標(biāo)準(zhǔn)，法律層次不高。其實(shí)，一國(guó)的法律對(duì)推動(dòng)通用航空的發(fā)展起著十分重要的作用，1994年8月12日，美國(guó)總統(tǒng)克林頓簽署的《通用航空振興法》規(guī)定從飛機(jī)出廠之日起的18年內(nèi)，對(duì)通用航空飛機(jī)實(shí)行有限責(zé)任制，使通用航空飛機(jī)制造廠商降低了保險(xiǎn)費(fèi)額，促進(jìn)了通用航空產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的復(fù)興。 目前我國(guó)尚沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)通用航空的專門法律，《民用航空法》中關(guān)于通用航空的規(guī)定只有6個(gè)條款，少而籠統(tǒng)，未對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)和促進(jìn)通用航空發(fā)展做出明確的規(guī)定，既無(wú)法成為通用航空立法的依據(jù)，也無(wú)法起到引導(dǎo)通用航空發(fā)展的作用。因此我國(guó)在盡快完善通用航空的行業(yè)發(fā)展政策和配套措施的同時(shí)，應(yīng)盡快研究制定振興通用航空事業(yè)的法律，引導(dǎo)和支持通用航空的發(fā)展壯大。

　　為使我國(guó)通用航空業(yè)得到穩(wěn)步、健康的發(fā)展，民航行業(yè)主管部門應(yīng)依法規(guī)范行政行為，提高行政效率，以通用航空的社會(huì)市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，積極鼓勵(lì)和支持具備條件的地方、部門的各種所有制企業(yè)興辦符合市場(chǎng)規(guī)范的多種形式的通用航空企業(yè)。可通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)降低通用航空市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化審批程序，加大通用航空市場(chǎng)開(kāi)放力度，積極鼓勵(lì)外商投資通用航空業(yè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)資本投資通用航空企業(yè)、通用航空機(jī)場(chǎng)、通用航空油料供應(yīng)等服務(wù)保障企業(yè)。重視非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)，推動(dòng)航空俱樂(lè)部和個(gè)人飛行的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的休閑、娛樂(lè)方面的航空需求。

　　3、在法律中明確通用航空的社會(huì)公益性和政府征用的補(bǔ)償原則。

　　發(fā)展通用航空，對(duì)于確保社會(huì)公共服務(wù)的實(shí)施，保障社會(huì)每一個(gè)成員得到政府提供的社會(huì)公共服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。尤其在我國(guó)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，常規(guī)交通運(yùn)輸條件十分有限，突發(fā)事件若要得到及時(shí)救援，必須依靠通用航空。2006年1月在甘肅嘉峪關(guān)發(fā)生的海南航空公司機(jī)長(zhǎng)拒載斷足少女一案曾一度引起社會(huì)各界的關(guān)注， 也引發(fā)了人們對(duì)完善社會(huì)救援機(jī)制的思考。緊急情況下的救護(hù)、救災(zāi)飛行具有特殊性，通用航空企業(yè)的航空器能否以最快的速度到達(dá)目的地，直接關(guān)系著廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。為此，我們應(yīng)該在國(guó)內(nèi)設(shè)立由通用航空公司承擔(dān)的常規(guī)性航空救護(hù)服務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)與醫(yī)療相關(guān)的緊急情況做出快速反應(yīng)，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)安排落實(shí)飛機(jī)、飛行員、急救醫(yī)務(wù)人員和救援設(shè)備、航線，完成轉(zhuǎn)運(yùn)患者、送醫(yī)、送藥等與急救相關(guān)的事宜。這樣既可以讓民眾知曉在遇到危難時(shí)可以向哪些部門尋求幫助，也可以讓相關(guān)部門明確自己的職責(zé)。只有完善民航緊急救助體系建設(shè)，協(xié)調(diào)整合通用航空公司的急救資源，建立布局完善的救援機(jī)制，才能使類似小皮這樣的悲劇不再重演。

　　通用航空承擔(dān)著許多醫(yī)療救護(hù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)的任務(wù)，事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，許多情況下是政府公益性活動(dòng)。為保證從事通用航空的企事業(yè)單位的利益，明確政府征用的補(bǔ)償原則很有必要。因此可以在《民用航空法》中明確規(guī)定政府征用民用航空器進(jìn)行醫(yī)療救護(hù)或者搶險(xiǎn)救災(zāi)，應(yīng)當(dāng)對(duì)民用航空器的經(jīng)營(yíng)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。

　　4、在法律中明確通用航空活動(dòng)的實(shí)施者對(duì)保護(hù)環(huán)境和生態(tài)平衡的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與通用航空的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著通用航空的發(fā)展，通用航空活動(dòng)在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科學(xué)文化事業(yè)服務(wù)作業(yè)的同時(shí)，也影響環(huán)境和生態(tài)平衡，給居民、作物或者牲畜帶來(lái)?yè)p害，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益得到社會(huì)各界的關(guān)注。作為通用航空活動(dòng)的實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行通用航空飛行，積極避免因?qū)嵤┩ㄓ煤娇兆鳂I(yè)可能造成的不利影響。《民用航空法》第149條規(guī)定組織實(shí)施作業(yè)飛行時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證飛行安全，保護(hù)環(huán)境和生態(tài)平衡，防止對(duì)環(huán)境、居民、作物或者牲畜等造成損害。至于什么是有效措施，法律并沒(méi)有明確的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、曠藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景保護(hù)區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。通用航空業(yè)務(wù)范圍廣闊，出于保護(hù)人文景觀和古建筑的考慮，應(yīng)在《民用航空法》第149條中增加對(duì)古建筑和人文景觀的保護(hù)。其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境不受噪聲污染的義務(wù)。通用航空具有低空飛行的特點(diǎn)，航空器噪聲大，影響居民休息，小區(qū)居民投訴數(shù)量逐年增加。我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的航空器噪聲影響預(yù)測(cè)和計(jì)算方法，對(duì)噪音污染的處理和對(duì)居民的補(bǔ)償辦法也缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，實(shí)踐中處理航空器噪聲影響時(shí)因缺乏法律依據(jù)致使問(wèn)題久拖未決，因此出臺(tái)這方面的規(guī)定十分必要。

　　總之，我們要在通用航空方面建立一套以法律為核心、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成、科學(xué)合理的、與國(guó)際慣例接軌的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，有效解決法律依據(jù)缺失的問(wèn)題，規(guī)范通用航空活動(dòng)，保障通用航空業(yè)的持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

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