日本災害危機管理的緊急對策體制
引導語：危機管理的緊急對策體制是一個國家或地區(qū)為應對各種公共安全危機，通過危機預防、危機預警、危機應對和危機救助等危機管理行動而采取的緊急對策相關的制度體系。下面是yjbys小編為你帶來的日本災害危機管理的緊急對策體制，希望對你有所幫助。
基于不同國家經(jīng)濟發(fā)展階段、社會組織結構、法治建設程度、科學技術水平和基礎設施建設等方面的差異，其進行危機管理的緊急對策體制亦有所不同。近年國內(nèi)關于日本災害危機管理相關的研究，如王德迅著《日本危機管理研究》，從日本構建危機管理的實際情況出發(fā)，結合具體案例，解析了日本危機管理的理念、法律原則、組織結構和處理危機事件的決策機制。姚國章著《日本突發(fā)公共事件應急管理體系解析》，系統(tǒng)整理了日本對突發(fā)公共事件應急管理相關的法律、法規(guī)，探討了各行政主體及其分工情況，并詳細介紹了日本應急組織體系、災害應對過程、災害救援機構、應急教育、應急宣傳與動員等現(xiàn)實情況。
顧林生通過《日本大城市防災應急管理體系及其政府能力建設》，論述了東京應對危機事態(tài)和危機管理模式，并比較了東京、紐約、新加坡和北京在危機管理機制建設方面的差異。伍國春在《日本社區(qū)防災減災體制與應急能力建設模式》中，結合阪神地震之后日本加強地方自救和社區(qū)抗災能力建設的實際情況，分析了城市社區(qū)防災減災的組織形式和實際開展情況。
上述論文主要側重日本災害危機管理的制度解析和應急能力建設，對于日本災害危機管理的緊急對策機制及其制度支撐等則較少涉及。本文試圖聯(lián)系日本政府及社會各界緊急應對東日本大震災的災害危機管理實際，通過透視日本災害危機管理的危機預防機制、危機預警機制、危機應對機制和危機救助機制，闡明日本緊急應對災害危機的行動機理和制度體系，探討有效推進災害危機管理的制度邏輯和現(xiàn)實困境。
一、緊急對策體制的制度演進
面對突然發(fā)生的地震、海嘯、臺風、洪水、火山爆發(fā)等重大自然災害，人們事先采取的預防措施如何，防災組織是否到位，防災行動是否得力，災害救助是否及時等，直接關系著受災地區(qū)的人員傷亡情況和財產(chǎn)損失程度。在與各種重大自然災害的斗爭過程中，日本在災害危機管理方面積累了豐富的經(jīng)驗和教訓，形成了比較成熟的緊急對策體制。戰(zhàn)后，日本災害危機管理的緊急應對體制主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
(一)緊急對策制度的體系化
二戰(zhàn)前，日本雖然經(jīng)常遭受各種重大自然災害的侵襲，但是，由于日本政府全力投入殖民侵略之中，一直未能建立起系統(tǒng)的災害危機管理制度。1946 年12 月，日本南海地區(qū)發(fā)生8 級地震，導致1443 人死亡和失蹤，日本政府于1947 年緊急出臺了《災害救助法》，明確規(guī)定了災害救助的適用標準、救助種類、經(jīng)費支出方式以及國庫負擔比例等。戰(zhàn)后，伴隨著日本經(jīng)濟的高速增長，日本政府日益重視災害危機管理問題。1959 年9 月，“伊勢灣臺風”重創(chuàng)日本，造成5098 人遇難，經(jīng)濟損失高達7000 億日元。為了建立綜合性災害預防和應急救助制度，1961 年，日本制定《災害對策基本法》，通過國家、地方政府及其他公共機關共同組成的防災體制，指導防災計劃、應急對策和災后重建，力圖實現(xiàn)綜合防災、計劃防災，維持社會秩序，確保公共福祉。根據(jù)《災害對策基本法》和其他防災相關法律，日本政府還擴充和建立了多個防災救災行政機關和研究機構，包括氣象廳、消防廳、防災局、東京大學地震研究所、京都大學防災研究所、地震防災減災研究中心等，重點資助了一批關于防災、減災、救助相關的重大攻關課題，在防災科技方面也取得了許多先進科研成果。
(二)緊急對策機能的健全化
1995 年阪神大地震之后，鑒于日本政府在緊急應對中反應嚴重遲緩等問題，為彌補災害危機管理過程中的各種制度性缺陷，日本全面修改《災害對策基本法》，放寬應急對策機關設置和人員配置限制，強化應急對策機關的臨時處置能力，擴大地方自治團體行政機關、自衛(wèi)隊、警察署等機構的相機災害危機管理權力，借此提高政府應對緊急事態(tài)的靈活性。此后，日本又陸續(xù)出臺了《地震防災對策特別措施法》《大災難災民權利保護法》《密集城市街區(qū)減災促進法》《災民生活重建援助法》等系列災害危機管理相關的法律制度。
(三)緊急對策系統(tǒng)的協(xié)調化
2011 年“311”東日本大震災后，日本總結大地震、海嘯及核泄漏事故處置中的經(jīng)驗教訓，進一步完善了災害危機管理中緊急對策相關的法律制度，擴大了中央和地方都道府縣對救助生活物資的支援、分配和物價干預的權限，中央政府可以代替災區(qū)地方政府或其他地方政府協(xié)調接收災民工作。加強地方公共團體之間的相互援助職能，加大受災地區(qū)的安全保護措施，支援老人和殘疾人緊急避險，合理安置受災居民，簡化災害復興事務手續(xù)，加強受災地區(qū)的車輛放置管理，確保緊急車輛通行安全。
現(xiàn)行日本災害危機管理的制度體系由共計51 部法律組成，其中包括7 部災害對策基本法，18部災害預防關系法，3 部災害應急處理法，23 部災害恢復、振興和財政金融措施關系法。這些法律以《災害對策基本法》為核心，內(nèi)容涉及災害預防、應急處理、災害救助和災后重建等多個方面。日本災害危機管理的緊急對策體制正是基于上述法律制度，通過規(guī)范日本中央政府和地方政府、公共機構等防災主體的責任、權限、對策和行動，確立了緊急應對各種災害危機的組織體系、行動機制、應對措施和應對方法，為日本有效開展災害危機管理，提高整體防災賑災能力提供了有力制度保證。
二、緊急對策體制的行動機制
災害危機管理的緊急對策體制分為危機發(fā)生前的預防體制、危機發(fā)生時的緊急預警體制、危機發(fā)生后的緊急應對體制和緊急救助體制。四種體制雖然作用時間、作用機理、作用形式各自不同，但缺一不可，唯有緊密配合，才能有效實現(xiàn)災害危機管理。如果沒有災害危機發(fā)生前的設備、人才、技術儲備，缺乏周密的災害預防計劃和組織行動規(guī)劃，那么一旦發(fā)生重大自然災害或公共安全危機，則即使有高效運轉的政府或組織機構，倉促之下，也很難有效開展各項緊急救援工作。
鑒于重大災害或公共安全事件的突發(fā)性、緊急性、威脅性、高度不確定性以及災害信息的有限性等特點，為了有效應對可能發(fā)生的重大災害，危機管理機構應該提前編制災害預防計劃，部署能夠迅速行動的決策系統(tǒng)和組織體系，建立多渠道的災害預警系統(tǒng)和信息傳輸系統(tǒng)。一俟出現(xiàn)災害危機險情，迅速組織政府、公共機構、專業(yè)救援隊伍與當?shù)鼐用窆餐_展救援和自救。
(一)危機預防機制
危機預防是危機管理措施中的最高境界，即所謂“有備無患”，“防患于未然”。防止災害發(fā)生，盡量減少災害損失，是各國危機管理中的基本出發(fā)點。日本的災害危機管理從有效保證災害發(fā)生時的緊急應對出發(fā)，要求各級災害對策機關必須制定各自的具體防災計劃。日本的災害預防計劃包括“防災基本計劃”“防災業(yè)務計劃”“區(qū)域防災計劃”以及“指定區(qū)域防災計劃”。各種防災計劃成為日本政府及都道府縣等地方機關依法防災救災的行動指南。
中央防災會議負責制定防災基本計劃。防災基本計劃是防災領域的最高計劃，主要目的在于確立全國性綜合防災的長期規(guī)劃，規(guī)范各種防災業(yè)務計劃及地方防災計劃標準，統(tǒng)籌日本全國的防災減災及災后重建工作。中央防災會議根據(jù)現(xiàn)實災害情況以及災害應急對策的執(zhí)行效果，并結合最新防災科學的研究成果，每年都要對防災基本計劃進行重新探討，必要時加以一定的修正。中央防災會議制定或修改防災基本計劃后，必須立刻報告總理大臣，并通知各相關指定行政機關、都道府縣知事、指定公共機關，并向全國公布其概要內(nèi)容。
根據(jù)防災基本計劃的要求，各級行政機關和公共機構基于各自的職責范圍和業(yè)務內(nèi)容，負責制定各自的防災業(yè)務計劃，以確保在災害發(fā)生時的行政、電力、煤氣、通信、運輸?shù)雀黜棏睓C能的正常發(fā)揮。計劃內(nèi)容主要涉及在發(fā)生重大災害時各行政機關和公共機關應該采取的緊急應對預案。在執(zhí)行防災業(yè)務計劃時，各行政機關和公共機構應接受災害對策本部的指示，成立內(nèi)部緊急對策組織，指導各職能部門做好防災救助準備，并迅速采取防災措施，收集和反饋災害相關信息，制定防災減災的具體行動計劃。
都道府縣和市町村等地方公共機構要結合本地特點和可能發(fā)生的災害情況，制定本地區(qū)相關的區(qū)域防災計劃。區(qū)域防災計劃包括本地區(qū)臨時防災機關的設置及其職責，以及災害預防、預警避難、防災演練、現(xiàn)場調查、災情搜集、災害救助、衛(wèi)生防疫等具體對策，并做好災害發(fā)生所必須的人力、設施、設備、物資及資金準備，以保證在災害發(fā)生時立即組織人力物力從事救援工作。
與防災基本計劃一樣，根據(jù)實際執(zhí)行情況和災害風險等，相關機構每年要調整或修改區(qū)域防災計劃。但是，在調整區(qū)域防災計劃時，都道府縣必須事先與總理大臣協(xié)商，市町村則是必須與都道府縣知事協(xié)商，確保既不與防災基本計劃相沖突，也不能妨礙防災業(yè)務計劃的執(zhí)行。都道府縣之間或市町村之間的區(qū)域防災計劃，由都道府縣防災會議協(xié)議會或市町村防災會議協(xié)議會協(xié)商制定。為保證區(qū)域防災計劃的順利執(zhí)行，在認為必要時，都道府縣防災會議的會長或都道府縣防災會議協(xié)議會的代表人可以對管轄該區(qū)域的相關公共機關、公共事業(yè)機構及其人員提出要求、勸告或指示，還可以要求其提供相關資料、報告和計劃執(zhí)行狀況。
(二)危機預警機制
對于突發(fā)自然災害或公共安全危機，如果不能及時發(fā)布災害預警信息，準確公布災害變化情況，就難以指導災區(qū)居民進行緊急避險，減少次生災害，還可能導致謠言泛濫，造成社會恐慌心理。在發(fā)生重大自然災害或公共安全危機時，如何及時將災害信息迅速傳送給相關政府機構和相關機構，如何利用公共媒體和各種現(xiàn)代傳輸渠道及時公告各種災害相關信息，是考驗政府危機管理能力和緊急對策水平的一個重要標準。
謠言止于信息公開和透明。為了更好應對各種地震災害，日本政府不斷加強地震海嘯預警系統(tǒng)建設。1999 年4 月，日本新建地震海嘯預警技術支撐系統(tǒng)，極大提高了地震海嘯的預警能力。
日本氣象廳在全國設置了3000 多個地震監(jiān)測點，構建了嚴密的監(jiān)測網(wǎng)絡，24 小時監(jiān)測潮位與海嘯動態(tài)。180 個地震監(jiān)測裝置將地震數(shù)據(jù)傳到6 個計算中心，經(jīng)過地震海嘯數(shù)據(jù)庫的模擬對照后，可以直接生成海嘯預警數(shù)據(jù)，并立即自動向全國電視網(wǎng)發(fā)布。在地震或海嘯發(fā)生時，氣象廳可以瞬時計算出地震的震中、規(guī)模、發(fā)生海嘯可能性，并立即發(fā)出海嘯警報和預報。
根據(jù)日本氣象業(yè)務法規(guī)定，一旦出現(xiàn)地震、海嘯警報，氣象廳必須立刻通過地上通信、空中衛(wèi)星線路、氣象資料電傳網(wǎng)和防災信息網(wǎng)等通信渠道，上傳中央政府、警察機構、自衛(wèi)隊、地方政府、通信公司、電視媒體、海上保安廳和各級消防機構，并由相關機構迅速向各類學校、居民家庭、醫(yī)院和海上船舶傳遞。地震發(fā)生后，氣象廳根據(jù)各地觀測到的地震信息，一般能夠在2-3 秒內(nèi)發(fā)出第一次播報，然后在5-10 秒鐘內(nèi)進行第二次播報，30-60 秒內(nèi)進行最后一次播報。在播發(fā)地震預報的同時，氣象臺還會發(fā)表海嘯警戒警報。當?shù)卣鹫鸺壓秃[基本情況得到最后確認之后，氣象廳還會播發(fā)地震震級、海嘯注意事項或警報解除信息。
2004 年，日本設立了全國瞬時警報系統(tǒng)J-ALERT。日本政府(內(nèi)閣官房、氣象廳、消防廳)利用通訊衛(wèi)星可以直接向全國市町村傳送緊急災害信息，并自動啟動無線防災系統(tǒng)、有線廣播電視系統(tǒng)、緊急短信系統(tǒng)等，即時向日本居民發(fā)布有關導彈、航空、恐怖事件等警報和海嘯、地震等緊急災情信息。人們還可以利用各種傳輸媒介，如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)絡、手機等直接獲得可靠資訊，以使每一個居民都能及時了解應對突發(fā)危機的信息和方法，從而有效減少災害損失。
日本《放送法》規(guī)定，當自然災害即將或已經(jīng)發(fā)生時，NHK作為“指定公共機關”，必須及時發(fā)布各種防災信息。各類廣播電視機構必須為防止災害發(fā)生或減輕受災程度做相應報道。日本政府通過廣播、電視和衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)等播發(fā)地震相關警報。都道府縣及市町村長官必要時可以要求NHK播放防災信息。2011 年3 月11 日大地震發(fā)生后，HNK的8 個電視、廣播頻率立刻發(fā)出緊急地震信息，東京等各地電視臺緊急中斷各類節(jié)目，代之以日本廣播協(xié)會NHK播送的早期地震警報。在其后的3 天時間里，其他民間衛(wèi)星電視頻道、地方電視網(wǎng)、無線網(wǎng)絡、、視頻網(wǎng)站、雅虎、谷歌等也都相繼投入災害信息報道、安全信息提示等救災業(yè)務。地震信息發(fā)出后，日本的消防、警察、交通、媒體、醫(yī)院、學校等相關機構則立刻做好了應急出動準備。一些訂閱了特殊預報服務的人通過手機短信和電子郵件及時收到了地震警報。電視警報出現(xiàn)后一分鐘，第一次強烈震動撼動了東京地區(qū)，高層建筑開始搖晃，數(shù)百萬人迅速開始緊急避難。
(三)緊急應對機制
當重大災害發(fā)生時，在盡量充分掌握災害信息及變化情況的基礎上，應及時成立災害對策機構，統(tǒng)一協(xié)調災區(qū)各專業(yè)防災機關和公共機構，根據(jù)現(xiàn)場災害情況和防災救援計劃，立刻組織災害救助工作。經(jīng)過多次自然災害和公共安全危機事件的考驗，日本確立了由緊急對策機構與專門防災機關、綜合防災會議共同組織的指揮決策系統(tǒng)。從緊急對策機構組建到專業(yè)防災機構的緊急行動，從中央防災擔當大臣到地方公共機關的防災專員，從中央防災會議到地方各級防災會議，各級機構防災人員既各負其責，又密切配合，推進災害危機管理工作有序開展。
根據(jù)《防災對策基本法》及相關法律，在遭遇重大自然災害或公共安全事件時，日本政府可以相機設立“緊急災害對策本部”、“非常災害對策本部”和地方“現(xiàn)場對策本部”，緊急應對各類突發(fā)災害或公共危機，全權處理災害預防和災害救助等各種具體事務。災害對策本部具有統(tǒng)籌全局、統(tǒng)領指揮的權限和職責。
在發(fā)生非常災害時，根據(jù)災害規(guī)模及其他情況，總理大臣可以在內(nèi)閣府設立“非常災害對策本部”，并立刻對本部名稱、所轄區(qū)域、設置地點及期間向社會公布。非常災害對策本部由防災擔當大臣為本部長，組織實施各項災害應急對策。當發(fā)生極端異常的重大非常災難時，經(jīng)內(nèi)閣研究，總理大臣可以在內(nèi)閣府設立”緊急災害對策本部”。總理大臣擔任緊急災害對策本部長，成員包括全體內(nèi)閣閣僚、內(nèi)閣危機管理監(jiān)以及總理大臣任命的其他人員。緊急災害對策本部負責全面實施災害應急對策。
地方“災害對策本部”是都道府縣或市町村開展本地災害救助工作的指揮部，它在與地方防災會議緊密聯(lián)系的基礎上，全權推動災害預防及災害應急對策。災害對策本部在組織一線搶救工作的同時，必須及時收集災害信息，并呈報上級災害對策機關。為確保迅速且有效地執(zhí)行災害應對計劃，各級行政機關和公共機關必須密切配合災害對策機關的救援工作，并響應受災地區(qū)都道府縣知事等要求，派遣合適人員參與救災活動。
日本內(nèi)閣設有“防災擔當大臣”，專門負責防災相關事務，包括編制防災計劃，協(xié)調中央到地方各項防災政策，尋求各種災害的應對策略，收集、傳播各種防災信息和組織執(zhí)行各項緊急措施，并擔任國家“非常災害對策本部長”和“緊急災害對策本部”副本部長(本部長由內(nèi)閣總理大臣擔任)。內(nèi)閣官房設立“內(nèi)閣危機管理監(jiān)”一職，專門負責內(nèi)閣官房中的危機管理事務，輔助內(nèi)閣官房長官及內(nèi)閣官房副長官，處理對國民生命、身體或財產(chǎn)造成重大危害或可能產(chǎn)生危害的緊急事態(tài)及預防事宜。
為確保防災工作的有效進行，日本設立了“中央防災會議”和“地方防災會議”，統(tǒng)籌全國或地方的災害預防、災害救助和災后重建工作。“中央防災會議”作為日本內(nèi)閣的政策委員會之一，由總理大臣擔任會長，成員包括各內(nèi)閣成員、指定公共機關首長和知名專家。中央防災會議負責制定和推進防災基本計劃，在發(fā)生非常災害時，制定和實施緊急措施計劃，接受內(nèi)閣總理大臣和防災擔當大臣的咨詢，審議各類有關防災的重要事項等。為確保防災工作科學而有序地開展，中央防災會議下設多個專門委員會，分別就具體事項開展調查。中央防災會議有權要求相關行政機關、地方行政機關、地方公共團體及其他執(zhí)行機關、指定公共機關的長官或其他相關人員提供資料、陳述意見或進行其他必要的合作。同時可以對地方防災會議或地方防災會議協(xié)議會進行必要的指導或勸告。
都道府縣防災會議由都道府縣知事出任會長，成員由指定地方行政機關、警備區(qū)自衛(wèi)隊、教育委員會、警察機關、市町村、消防機關以及指定公共機關、指定公共事業(yè)分支機構的長官或指定人員組成。地方防災會議負責制定和執(zhí)行各區(qū)域內(nèi)的防災計劃，收集災害相關資料，并就災害應急對策和災后重建等事宜，與都道府縣相關單位進行聯(lián)絡和協(xié)調。市町村防災會議由市町村長出任會長，成員比照都道府縣防災會議的組織形式予以聘任。
(四)緊急救助機制
在災害危機管理的緊急應對過程中，最緊迫任務在于采取緊急救助行動，盡量減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。這里需要有裝備精良和訓練有素的專業(yè)救援隊伍，同時又需要大量機動的救援輔助人員、醫(yī)療救護人員、志愿者，要努力實現(xiàn)專業(yè)救助與群眾自救、志愿援助相結合，當?shù)鼐o急救助和外來支援救助相結合。日本直接承擔災害救助任務的`主要是消防員、警察、自衛(wèi)隊員和醫(yī)療救護人員以及當?shù)厝罕姾椭驹刚摺?/p>
經(jīng)過長期災害危機管理和救災工作的實踐，日本培養(yǎng)了一支訓練有素、裝備精良的災害救援隊伍。日本的消防廳、消防署以及消防隊等機構是負責火災、地震、臺風、水災等災害救援和醫(yī)療急救的專門機關。發(fā)生緊急災害時，消防廳作為專門從事災害救助的業(yè)務機構，負責派遣緊急消防援助隊參與救援，并及時收集、整理、發(fā)布災害信息，保持與日本內(nèi)閣、相關省廳及地方自治團體的聯(lián)絡和溝通。消防救助隊員除了參加救助活動外，平時還組織各種消防演練、消防培訓和消防檢查。日本的消防人員分為專職消防隊員和地方公務員兼職消防團員兩種。目前，日本全國有各種消防機關807個，消防隊員16萬人，消防團員90萬人。
日本警察隊伍是一支執(zhí)行災害危機管理任務的重要力量。當發(fā)生重大災害或者存在災害危險時，當?shù)鼐熵撠熝杆偈占癁暮ο嚓P信息，勸導和指揮居民避難，開展緊急救助活動，尋找失蹤人員，確認遺體身份，并組織災民自救，確保交通暢通，維持社會治安等工作。為了吸取阪神大地震時的經(jīng)驗教訓，1995 年6 月，日本在警察系統(tǒng)中成立了“廣域緊急救援隊”，以確保在發(fā)生重大緊急災難時，能夠實現(xiàn)跨區(qū)域的緊急救助。廣域緊急救援隊由從事救助的警備部隊、確保緊急交通暢通的交通部隊和從事檢驗和提供安全信息的刑事部隊組成，全國共4700人。
作為執(zhí)行“專守防衛(wèi)”日本自衛(wèi)隊，同樣肩負著災害危機處理和救援義務。在發(fā)生重大災害等緊急狀態(tài)時，都道府縣知事或災害對策本部可以向防衛(wèi)大臣或其指定的代理人提出書面申請，或通過電話等通訊手段直接提出自衛(wèi)隊派遣申請。防衛(wèi)大臣或自衛(wèi)隊長官根據(jù)申請內(nèi)容和實際需要，可以向災區(qū)派遣災害救援部隊，參與災害救援活動。當發(fā)生5 級以上地震等緊急災害情況時，即使尚未接到地方派遣要求，自衛(wèi)隊長官也可以派遣自衛(wèi)隊進行信息收集和開展救援活動。自衛(wèi)隊提供的災害救援范圍一般比較廣泛，包括搜尋和營救傷員、防洪抗險、預防疫病蔓延、供應飲用水和食品、運輸人員和物資等。此外，基于防災派遣相關計劃，自衛(wèi)隊經(jīng)常對自衛(wèi)隊員開展防災教育，積極參與國家和地方公共團體組織的災害救助訓練和防水、防火訓練，增強相互之間防災救災的協(xié)調能力。日本自衛(wèi)隊總人數(shù)為24 萬人，平均每年派遣自衛(wèi)隊員參與各種救災活動達500-800人次左右。阪神大地震時期，自衛(wèi)隊共派遣人數(shù)達225 萬人次。“311 東日本大地震”時期，當年派遣自衛(wèi)隊救助人員超過1000萬人次。
當重大公共安全危機發(fā)生后，及時開展周邊居民之間的互助自救對于挽救生命、減少災害損失來說十分重要。因為大地震發(fā)生之后，受災地區(qū)常常是通訊系統(tǒng)中斷，交通運輸停滯，中央政府或地方救援隊伍有時很難快速到達災區(qū)。在1995 年的阪神大地震中，大多數(shù)生還者是被當?shù)孛癖姸呛髞碲s到的專業(yè)救援人員從廢墟中救出的。因此，對普通居民來說，掌握必要防災避難知識，做好防災自救準備非常重要。日本政府鼓勵建立各種志愿者組織，并從宣傳、提供訓練場所和培訓條件等方面提供支持。現(xiàn)在，日本各地社區(qū)成立了許多“災害管理志愿者”組織，這些志愿者組織平時進行搶險救災演練，遇到自然災害時則積極投入救災活動。
此外，日本各地還成立了許多群眾自發(fā)組織的防災救災團體，如消防團、水防團、防火俱樂部等。這些自發(fā)的群眾性組織，以“自己的家園自己守護”為基本理念，經(jīng)常性地進行各種防災訓練，普及防災知識，檢查安全隱患，保管與維修防災器材。一旦發(fā)生災情，他們可以立即投入初期救災、疏散居民、搶救傷員、收集和傳遞信息等工作，這對防止災情擴大和二次災害發(fā)生起到了不可或缺的作用。
三、緊急對策體制的制度基礎
從日本應對各種重大災害的危機管理水平看，從災害發(fā)生前的危機預防，災害發(fā)生時的危機預警，到災害發(fā)生后的緊急應對和緊急救助，日本已經(jīng)形成了一套成熟的災害緊急應對機制。在重大災害緊急應對過程中，日本之所以能夠有效預防災害、減少災害損失，有效防止和減少次生災害，有序推動災后恢復和重建，得益于日本政府及社會各界不斷完善危機管理相關的法律制度建設，嚴格執(zhí)行緊急對策中的主體責任制度，長期堅持的防災教育演練，不斷強化城市建設標準等具體措施。
(一)主體責任明確的法律定位
根據(jù)《防災對策基本法》，日本政府負有“保護國土及國民生命、身體及財產(chǎn)免于災害”的使命。在發(fā)生災害或存在災害危險時，政府機構必須動員其全部組織和機能，謀求一切防災措施，盡量避免、減少災害或阻止災害蔓延。在制定和實施災害預防、災害救助和災后重建基本計劃時，政府有責任積極組織地方公共團體、指定公共機關、指定地方公共機關實施防災事務，指導和監(jiān)督地方公共團體制定和實施區(qū)域防災計劃，并負責對其加以綜合性調整，以確保災害費用負擔的合理化。都道府縣和市町村等地方公共團體則有義務制定和實施本地區(qū)的災害應對計劃。
對于突發(fā)重大災害，防災責任主體包括國家、地方政府、指定公共機關、指定地方公共機關。所謂指定公共機關，主要指獨立行政法人、日本銀行、日本紅十字會、NHK及其他公共機關和經(jīng)營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業(yè)法人。指定地方公共機關則指地方獨立行政法人、港務局、土地改良區(qū)及其他公共設施管理者、在都道府縣經(jīng)營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業(yè)的法人。
各級地方政府或公共機關首長及其他有實施災害預防責任的人員為災害預防責任人。災害預防責任人負責建立健全災害預防體制，設立災害應對組織，依法開展各種防災演練活動，準備必要的設施及設備和物質儲備，并努力消除可能影響未來災害救助的各種羈絆。災害預防責任人必須加強對預防災害的組織管理，特別是完善災害預測、預報及其迅速傳達災情的組織建設工作，以保證防災相關事務或業(yè)務得以迅速且穩(wěn)妥地實施。
對于一般的區(qū)域性災害，當?shù)氐氖蓄彘L官作為受災地區(qū)的第一責任人，全權組織現(xiàn)場救助活動。對于非常災害、重大緊急災害，除由“非常災害對策本部”“緊急災害對策本部”統(tǒng)一組織協(xié)調之外，現(xiàn)場對策本部長作為受災地區(qū)的第一責任人直接指揮現(xiàn)場救援活動。公共機關根據(jù)受災情況，必須相機采取救災措施，或者請求、指示都道府縣和市町村的相關機構采取應對措施。在災害救助過程中，市町村長必須及時向都道府縣知事通報信息，都道府縣知事、公共機關代表人、行政機關首長必須及時向總理大臣報告受害狀況以及所采取的應對措施。
在發(fā)生災害或可能發(fā)生災害時，為了避免災害發(fā)生或防止災害擴大，災害對策機關必須及時采取災害防御措施或救助行動，包括發(fā)布、傳達災害警報，進行緊急避難的勸告或指示，為受災者提供必要的避難所、飲食、水、生活必需品，掩埋尸體和進行搜救活動，同時要預防犯罪，實施交通管制，維護災區(qū)的社會秩序。依據(jù)《災害對策基本法》，在發(fā)生重大災害期間，對于拒絕執(zhí)行都道府縣長官的行動命令、協(xié)助命令或保管命令者，處6 個月以下徒刑或30 萬以下罰金。對于不服從都道府縣公安委員會的限制或禁止車輛的司機，處3個月以下徒刑或20萬以下罰金。
(二)嚴格執(zhí)行城市防震建設標準
建設防災型街區(qū)和防災型城市是日本落實防災計劃，縮小重大災害損失的一個重要手段。根據(jù)防災計劃，都道府縣或市町村在修建道路、公園等城市基礎設施時，必須同時建立具有醫(yī)院、行政、福利、避難、儲備等機能的公共設施和公益設施，以保證在受災時發(fā)揮最低限度的城市機能。
地方自治團體行政機關、消防署、警察署、學校、醫(yī)院、公園等為指定防災據(jù)點。在日常情況下，人們可以在城市中安心生活學習。在遭遇非常災害時，可以有效實現(xiàn)防災避難。日本的各級學校，尤其是中小學已經(jīng)成為突發(fā)自然災害時的法定緊急避難場所。日本大部分學校都設有專門儲備防災物質的倉庫，儲存了足夠緊急避險用的淡水、食品、燃料等，以備不測。在日本各社區(qū)發(fā)出的防災通知中，總要標出小學、中學、高中所在的位置，清楚告訴人們發(fā)生災害時的逃生路線和避難所。
為了避免地下管線在地震中損壞，日本的電纜線路一律采用空中架線。雖然城市中電線桿林立，不利于市容環(huán)境建設，但是，日本政府和各地方公共團體仍然堅持將城市安全建設置于重要位置，以確保城市的防災救助功能。
日本是最早制定建筑耐震標準的國家，在建筑的耐震基準、耐震設計、技術等方面一直處于世界前列。1950 年，日本制定《建筑基準法》，對建筑物的用地、建筑設備、結構和用途設置了最低標準。依據(jù)《建筑基準法》，一個建筑工程在獲得政府部門開工許可后，除了要上交設計圖紙、施工圖紙外，還必須提交建筑抗震報告書，而且只有一級以上的建筑師才有資格編制抗震報告書。1995年，阪神地震發(fā)生后，日本政府連續(xù)3 次修改《建筑基準法》，把各類建筑物的抗震基準提高到最高水準。按照現(xiàn)行建筑基準法，商務樓必須能夠抵抗8 級地震不倒，有效使用期限必須超過100年。2006年，著名一級建設師姉歯秀次因為偽造防耐震強度的數(shù)據(jù)而被捕入獄。
日本地震研究機構或企業(yè)不斷推出新型材料或技術，以提高現(xiàn)有建筑物的防震性能。為了抵御地震的破壞，日本高層建筑普遍采用了一種地基地震隔絕技術，即在建筑物底部安裝彈性橡膠墊，或者通過摩擦滑動承重緩沖裝置來抵御地震。日本政府十分強調加強建筑物的抗震性能，專業(yè)技術人員定期免費對民宅進行抗震加固和等級評定，對于現(xiàn)存的不符合抗震結構的房屋，在進行房屋防震加固時，政府會酌情給予居民適當?shù)难a貼鼓勵。在“311 東日本大地震”中，東京市一些高樓雖然大幅搖晃，甚至墻體開裂，玻璃碎裂，但整棟建筑之所以屹立不倒，即直接得益于日本政府嚴格執(zhí)行建筑物超強抗震標準，使得日本建筑物的超強抗震能力令世人驚嘆。
(三)全民性防災教育與防災演練
日本之所以能夠順利推動減災防災工作，還得益于日本居民的強烈防災意識和日常防災習慣。然而，這種防災意識和防災習慣并非與生俱來，而是依靠日積月累的生活培養(yǎng)。在系統(tǒng)防災對策法、嚴密防災組織體系之上，日本政府通過國民教育體系和日常防災演練，有效提高了普通群眾的防災意識，培育了國民應對災害的生活習慣。
日本各級地方公共團體一般通過編印小冊子，或通過廣播、電視、報刊、雜志、聯(lián)網(wǎng)等媒體為公眾提供各種應急教育。從幼兒園開始，到小學、中學，各級教育機構都注意向學生灌輸防災知識。
各都道府縣教育委員會一般都編有《危機管理和應對手冊》《應急教育指導資料》等教材，用于指導中小學開展災害預防教育。日本各類學校除了進行天然災害應急教育外，還對學生開展預防各類人為犯罪傷害、火災等安全教育。無數(shù)次地震、海嘯、火山等自然災害的現(xiàn)實打擊，廣播電視中不時傳送的災害情報，地動山搖的地震驚恐，祖祖輩輩防災賑災的言傳身教，使飽受災害煎熬的日本國民時刻準備應對不期而至的各種磨難。
對于突發(fā)自然災害和公共安全來說，不僅需要具備防災知識，還必須掌握防災自救的基本生存技能。防災演練不僅能鍛煉各單位的防災減災的實戰(zhàn)能力，而且能及時發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)行防災體制中存在的問題與不足，還可以增強民眾的防災意識和防災理念。因此，國家及地方自治團體每年都要舉行各種形式的防災演練。一些大企業(yè)、機關則經(jīng)常舉行各種形式的防震、防火演習。
日本國民在日常生活習慣中一般都嚴格遵守防災規(guī)定。他們一方面按照國家標準，加強自住房屋的抗震性能，檢查室內(nèi)家具的安全性和穩(wěn)固性，同時還在家里儲備必要的應急食品、用品和藥品。為促進公眾參與防災救災活動，1996 年，日本政府規(guī)定每年1 月17 日為“災害和志愿者日”，1月15 日至21 日為“災害管理志愿者周”，努力喚起人們積極參與抗災救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地志愿者達到130萬人。因此，1995年被稱為“志愿者元年”。
四、緊急對策體制的現(xiàn)實困境
無論任何國家或機構，不管建立怎樣嚴密的災害對策體制，都無法絕對避免重大災害發(fā)生，也無法完全消除重大災害所造成的損失。人類認識世界能力的提高，科學技術的進步只能為我們提供有效應對重大自然災害和積極進行危機管理的手段和方法，卻不足以改變?yōu)暮臀C本身。事實上，當重大災害發(fā)生時，一般都伴隨著信息渠道中斷、道路交通毀壞、物質供應缺失和公共機構嚴重受損等現(xiàn)象發(fā)生，一方面現(xiàn)場災區(qū)損失嚴重，人力不足，亟待救援，另一方面政府和外圍救援機構缺乏準確受災信息，無法有效配置救援人員和各種物資。根據(jù)內(nèi)閣府調查，東日本大地震時，約有半數(shù)居民收到了海嘯警報和避難信息，其中約56%的居民是通過防災無線系統(tǒng)獲得的，而通過J-ALERT自動啟動系統(tǒng)傳輸?shù)绞蓄宸罏男畔⒈壤秊?9.9%。
2011 年3 月11 日，東日本大地震不僅引起巨大海嘯，還直接導致了福島核電站泄漏事故，造成嚴重環(huán)境污染，并引發(fā)了產(chǎn)業(yè)供應鏈大規(guī)模中斷，能源供應不足等等一系列次生災害，直接經(jīng)濟損失高達16.9 萬億日元。福島核電站泄漏事故發(fā)生后，日本一度關閉所有核能發(fā)電廠，導致日本電力供應嚴重不足，使日本工業(yè)生產(chǎn)和輸出急劇下降7%和8%，并引發(fā)了31 年來日本首次貿(mào)易赤字。對于核電利用問題以及由此可能引起的核泄漏等問題，未來將如何加以妥善對應，對于日本來說還將是一個長期的課題。
根據(jù)日本地震研究機構調查，近30 年內(nèi)，日本可能發(fā)生南海海溝地震、東京直下地震，而且發(fā)生8.4 級以上地震的可能性為40%。一旦首都圈發(fā)生直下式地震，必然引起首都圈大規(guī)模停電，甚至可能導致日本中央防災指揮系統(tǒng)陷入癱瘓。從整體防災能力來說，日本配置了國際一流的救助設備和災害探測和警報系統(tǒng)，擁有大批防災經(jīng)驗豐富的技術人才和國際一流的科研隊伍。日本政府機構、自衛(wèi)隊、警察、醫(yī)院、消防機關以及NGO、個人志愿者等一般具有較高的防災意識和防災能力。然而，一旦遭遇上述重大災害，日本政府可能難以迅速組織大規(guī)模救災力量。日本潛在的防災能力與現(xiàn)實緊急應對之間依然存在著巨大偏差。因此，如何進一步健全現(xiàn)行防災應急對策體制，以應對未來可能發(fā)生的更大自然災害，成為擺在日本政府面前的重大課題。
在市場經(jīng)濟條件下，突發(fā)的重大自然災害不僅直接造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且容易誘發(fā)各種社會經(jīng)濟矛盾，而國家財政的日益窘迫直接影響了日本政府的災害對策能力。“311”大地震后，日本政府的防災預算額連續(xù)2 年超過4.5 萬億日元，2013 年更高達5.58 萬億日元。根據(jù)東日本大震災對道路、港灣、住宅等社會基礎設施的損害情況，預計恢復重建費用需要16 萬-25 萬億日元，而這些僅僅靠地方公共團體根本難以負擔。與此同時，截至2014 年，日本國債總額已經(jīng)高達千億日元，超過GDP的2 倍，這對于長期長達20 年入不敷出的日本財政來說，無異于雪上加霜。對于受災地區(qū)來說，限于地方財力和產(chǎn)業(yè)基礎，一旦失去了國家財力的強力支持，則無力獨自承擔災后恢復和重建工作，因而容易導致救災遲緩或次生災害發(fā)生。
五、結語
災害危機管理是人類社會必須認真面對的一個永久課題。日本處理重大災害和危機的經(jīng)驗和教訓為國際社會提供了有益參考。從災害發(fā)生前的計劃性危機預防，到災害發(fā)生時的多渠道及時預警;從災害發(fā)生后的緊急對策機構與專業(yè)防災機關的統(tǒng)一決策，到消防員、警察、自衛(wèi)隊員、醫(yī)療救護人員的緊急救助以及當?shù)鼐用竦幕ブ跃龋毡緦崿F(xiàn)了災害危機管理的快速化、專業(yè)化和有序化，有效減少了災害傷亡人數(shù)和財產(chǎn)損失。日本政府依法嚴格落實防災主體責任，注重災害預防，強化城市防震建設，地方自治機構長期開展的全民性防災教育、制度化防災演練等，大大提高了日本社會的危機管理能力。盡管如此，東日本大震災后的沉重財政負擔和揮之不去的核輻射威脅，日本周邊潛在的大規(guī)模地震災害風險，入不敷出的窘迫財政和巨額國債負擔，長期低迷的日本經(jīng)濟，依然嚴峻考驗著現(xiàn)行的災害危機管理制度和日本社會的防災抗災能力。
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